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EU PROPONHO, TU PROPÕES, ELE DECIDE

Roberto Jorge da Silva

SUMÁRIO: este estudo é uma reflexão sobre a questão da concentração do poder na SRF. Nele se tenta examinar as formas como essa concentração acontece e seus efeitos negativos sobre o cargo de Auditor Fiscal da Receita Federal. Ao final, alinhavam-se algumas sugestões para a solução do problema.

O tema proposto exige, em primeiro lugar, ligeira digressão sobre os conceitos nele contidos. O Auditor Fiscal da Receita Federal é autoridade tributária. Mas o que significa ser autoridade? Autoridade é, segundo o dicionário Aurélio, aquele que tem direito ou poder de se fazer obedecer, de dar ordens, de tomar decisões, de agir, etc. Ainda quanto à questão da autoridade, é necessário deixar claro que existe mais de um tipo. Esses tipos derivam do cargo que o agente público ocupa: Hely Meirelles conceitua cargo público como sendo "o lugar instituído na organização do serviço público, com denominação própria, atribuições e responsabilidades específicas e estipêndio correspondente, para ser provido e exercido por um titular, na forma estabelecida em lei." A concentração do poder na Administração se faz pela subtração do poder da autoridade tributária, detentora de cargo público de provimento efetivo e sua transferência ao detentor do cargo político, nomeado em comissão. Geralmente por legislação de hierarquia inferior aqueles que concederam o poder, originalmente, à autoridade administrativa. Cargo em comissão é, ainda, segundo Meirelles, "o que só admite provimento em caráter provisório. Destina-se às funções de confiança dos superiores hierárquicos. A instituição de tais cargos é permanente, mas seu desempenho é sempre precário, pois quem os exerce não adquire direito à continuidade da função."

Durante o ano de 2000, assistiu-se à tentativa do governo federal de transferir a titularidade do lançamento da autoridade tributária para o órgão, com a edição do Projeto de Lei Complementar nº 77/99. O detentor do cargo provido em comissão, de livre nomeação e exoneração, teria o poder de decidir se emitiria ou não o auto de infração. Essa atividade não pode e não deve ficar na mão de servidor nomeado politicamente em função de uma razão óbvia: as empresas são legalmente autorizadas a fazerem doações para a campanha dos políticos. Estes, uma vez eleitos, podem escolher como dirigente do órgão alguém alinhado com sua corrente. Por conseguinte, toda a cadeia hierárquica, no que diz respeito aos cargos em comissão pode, em princípio, ser reconstruída com base em critérios políticos. É certo que a ocupação de cargos na Receita Federal tem se mostrado invariável até demais ao longo da história. Algum nível de oxigenação seria desejável até para que se permitisse desconstruir possíveis pontos de corrupção. Mas, sob certo ponto de vista, essa imutabilidade também pode ser reflexo da falta de interesse do governante eleito em fazer seus apadrinhados ocuparem esses cargos diante da ausência de possibilidade de influírem na decisão sobre a lavratura ou não do auto de infração. Tivesse o dirigente político a atribuição de decidir sobre a emissão de autos de infração, aí sim, poderia haver vantagem em politizar a ocupação dos cargos em comissão.

A idéia de não transferência do poder do campo administrativo para o político não é nova. Max Weber previa a separação entre Governo e Administração pública. Propôs por isso a constituição de uma burocracia perene no tempo e independente dos governos e dos interesses eleitorais. Não é a outra a base que determina regras rígidas de contratação e demissão dessa burocracia constituída pelos servidores públicos. Fosse deixada a decisão sobre a ocupação dos cargos ao livre arbítrio dos detentores de cargos políticos, haveria, a cada eleição, a substituição de parcela significativa dos servidores por outros alinhados com o grupo político vencedor das eleições. Nos dias atuais essa capacidade de construir e desconstruir a Administração Pública fica limitada aos cargos de livre nomeação ou exoneração, como o são os cargos em comissão.

Ainda quanto à questão da transferência da titularidade do lançamento da autoridade para o órgão, dar-se-ia pelo acréscimo de um parágrafo segundo ao artigo 195 do Código Tributário Nacional com a seguinte redação:

"§ 2º As atividades de fiscalização, inclusive em relação à competência para efetuar, de ofício, o lançamento do crédito tributário, serão exercidas exclusivamente por servidor da administração tributária, em nome desta, na forma da lei." Grifou-se.

Diante desta ameaça o Unafisco posicionou-se contra o projeto e logrou vencer a luta contra o governo que pretendia trazer para os detentores dos cargos políticos a titularidade do lançamento.

Mas a subtração da titularidade das atividades tributárias dos auditores fiscais e sua concomitante transferência ao órgão, que é representado pelo detentor do cargo político, nomeado em comissão, não acontece, no mais das vezes, de forma tão explícita. Ela também ocorre de maneira silenciosa. Muitas vezes, primeiro na prática. Depois a transformação ocorre por um dispositivo legal de hierarquia inferior ao que atribui ao auditor a titularidade da atividade e, só depois que todas as defesas estão baixas, é que se altera a legislação que realmente deveria ser modificada.

Talvez por isso os auditores fiscais e a entidade sindical que os representa, nesses casos, deixem de lutar no início da subtração. E quando se dá conta da expropriação de competência, muitas vezes já é tarde, uma vez que o usurpador costuma utilizar no Judiciário o argumento de que as coisas, de fato, já são feitas da forma errada há muito tempo. E não se surpreenda que o tempo atribua o direito a algum sujeito. Já que na posse das coisas o tempo costuma ser elemento avalizado pelo Poder Judiciário. Até mesmo a propriedade pode ser adquirida pelo transcurso do tempo, a exemplo do usucapião. Ou pode ainda, a luta final nem se travar no judiciário, mas no Legislativo. Diante do fato consumado, da perda da titularidade estabelecida na prática, o argumento pode ser usado junto ao legislador: "Há dez anos que a titularidade da atividade que a lei atribuía à autoridade administrativa é detida pelo órgão, sendo por isso exercida, durante todo este tempo, pelo titular do cargo político. Nada mais razoável do que adaptar a legislação à realidade do fato consumado."

É o que tem acontecido, por exemplo, com a atribuição de elaborar e proferir decisões em processo administrativo-fiscal e de restituição de tributos. A Lei n.º 10.593, de 06 de dezembro de 2002, em seu artigo 6º, inciso II, atribuiu, em caráter privativo do cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal essa atribuição:

"Art. 6º São atribuições dos ocupantes do cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal, no exercício da competência da Secretaria da Receita Federal do Ministério da Fazenda, relativamente aos tributos e às contribuições por ela administrados: (Vide Medida Provisória nº 258, de 2005)

I - em caráter privativo: (Vide Medida Provisória nº 258, de 2005)(...)

b) elaborar e proferir decisões em processo administrativo-fiscal, ou delasparticipar, bem como em relação a processos de restituição de tributos e de reconhecimento de benefícios fiscais; (Vide Medida Provisória nº 258, de 2005)"

Essa redação vem sendo mantida, desde pelo menos, 29/06/1999, quando se editou a Medida Provisória nº 1.915.

A redação da Lei é clara: a atribuição de decidir em processos de restituição é, em caráter privativo, do Auditor-Fiscal da Receita Federal. Não obstante a clareza da lei o então Ministro da Fazenda Antonio Palocci Filho, fez publicar no Diário Oficial da União, em 04/03/2005, a Portaria MF nº 30, de 25/02/2005, que, a título de aprovar o Regimento Interno da Secretaria da Receita Federal, subtraiu a atribuição de decidir em processo de restituição/compensação do Auditor-Fiscal da Receita Federal (ocupante de cargo de provimento efetivo, autoridade tributária) para os Delegados da Receita Federal (cargo de provimento em comissão, de livre nomeação e exoneração, logo, vinculado ao interesse político do nomeante). É certo que esta não foi a primeira portaria que transferiu a atribuição estabelecida pela lei, do detentor do cargo burocrático para o político. A Portaria MF nº 259, de 24 de Agosto de 2001, publicada no DOU de 29.8.2001, assinada pelo então Ministro Pedro Malan cometia a mesma heresia em seu artigo 227, inciso XXI:

"Art. 227. Aos Delegados da Receita Federal e, no que couber, aos Inspetores e aos Chefes de Inspetoria, incumbe:(...)

XXI - apreciar os processos administrativos relativos a restituição, compensação, ressarcimento, imunidade, suspensão, isenção e redução de tributos e contribuições administrados pela SRF;"

Note-se que a situação estabelecida na Portaria anterior não era diferente: a Portaria MF nº 227, de 03 de setembro de 1998, assinada pelo Ministro de Estado da Fazenda interino, Pedro Pullen Parente, já atribuía a competência da decisão no processo de restituição ao político, ao estabelecer que:

Art. 209. Aos Delegados da Receita Federal e, no que couber, aos Inspetores e aos Chefes de Inspetoria, incumbe: (...)

XXII - apreciar os processos administrativos relativos a restituição, compensação, ressarcimento, imunidade, suspensão, isenção e redução de tributos e contribuições administrados pela SRF;

E essa mesma situação ocorre com outras atribuições, como, por exemplo, a de proferir decisões em processos de consulta. Enquanto a letra "d" do artigo 6º da Lei nº 10.593/02 atribui ao AFRF a competência para solucionar consultas, conforme se vê da transcrição a seguir:

"Art. 6º São atribuições dos ocupantes do cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal, no exercício da competência da Secretaria da Receita Federal do Ministério da Fazenda, relativamente aos tributos e às contribuições por ela administrados: (Vide Medida Provisória nº 258, de 2005)(...)

d) proceder à orientação do sujeito passivo no tocante à aplicação da legislação tributária, por intermédio de atos normativos e solução de consultas; e (Vide Medida Provisória nº 258, de 2005)"

Essa atribuição é subtraída do Auditor-Fiscal e transferida ao detentor do poder político pelas mesmas Portarias que aprovam o Regimento Interno da SRF, como, por exemplo, o faz o inciso IX do artigo 249 do Anexo à Portaria MF nº 30, de 25/02/2005.

"Art. 249. Aos Superintendentes da Receita Federal incumbe:

(...)

IX - decidir sobre consultas relativas à interpretação da legislação tributária e à classificação de mercadorias;" (Grifou-se).

Pelo exame dos casos anteriores, pode-se tentar explicar, pelo menos em tese, o conflito de competência estabelecido entre a Lei e a Portaria. Na Portaria que estabelece o Regimento Interno da SRF haveria espaço para disciplinar em qual setor, serviço ou divisão da SRF estaria trabalhando o AFRF que fosse decidir processos de restituição ou de consulta, por exemplo. Então a portaria poderia dizer: a Superintendência terá competência para decidir sobre processos de consulta. Logo, como a Lei diz que essa competência é do AFRF, a leitura possível que se poderia fazer da portaria, para que ela não fosse declarada de pronto inconstitucional, é que o AFRF que fosse decidir consultas devesse estar lotado na Superintendência. Mas substituir "a Superintendência terá competência..." por "O Superintendente terá competência..." para decidir, quando a lei diz que essa competência é do Auditor Fiscal da Receita Federal é falhar na primeira lição sobre a hierarquia da legislação: leis possuem hierarquia superior às portarias, logo não podem ser por elas contrariadas.

Não é possível que os Auditores continuem aceitando apenas propor soluções, de forma subserviente, enquanto a lei diz que a atribuição de decidir é deles. A subserviência e a aceitação da concentração do poder nas mãos dos administradores só levam a um caminho: desvalorização da função e redução salarial. É sabido que em muitos locais de trabalho os Auditores não estão mais fazendo apenas aquilo que a lei lhes atribui. Estão formalizando processos, numerando folhas, elaborando termos de renumeração. Funções que estão longe da importância daquelas que a lei lhes atribui. Para fins de raciocínio poderíamos imaginar um Juiz que além de decidir começasse a fazer o serviço que antes era do pessoal de seu gabinete. Deixaria de ser Juiz por isto? Seria, no mínimo, preocupante assistir um juiz perder seu tempo com tarefas auxiliares que poderiam ser feitas por funcionários que ganham muito menos do que ele. Mas o mais preocupante seria assistir no Poder Judiciário (ou em outra carreira com a qual tentamos nos espelhar) aquilo que acontece aqui na SRF e, talvez por estarmos próximos demais do problema, não conseguimos enxergar: o AFRF não está só fazendo coisas que deveriam ser feitas por auxiliares. Mas está deixando de fazer o principal. Está deixando de fazer a atribuição que a lei lhe atribui para se transformar em auxiliar de outros auditores nomeados em cargos de comissão.

É como se juízes estivessem sendo transformados em auxiliares de outros juízes. Quando ao invés de decidir apenas propomos soluções e permitimos, já que não reconhecemos a atribuição que a lei nos determina, que nossa decisão passe para o detentor do poder político, estamos abrindo mão da parte mais importante do nosso cargo. Ainda traçando paralelo com as carreiras com as quais tentamos nos identificar, Procuradoria da República e Magistratura Federal, temos informação de que não é incomum o trabalho desses profissionais serem preparados por outros servidores de menor hierarquia e, após, serem referendados por esses profissionais (juízes e procuradores). Não haveria problema que isso ocorresse também na SRF. O que não se admite é que, aqui, os auxiliares dos auditores sejam os próprios auditores. Se a lei diz que cabe ao AFRF decidir em processo de consulta sobre legislação tributária ou sobre restituição de tributos e ele deixa de decidir para apenas propor soluções, ele está se transformando em auxiliar.

Por último poderíamos pensar sobre a seguinte questão: a quem serve a concentração do poder? Por que o Governo/administração tentam fazer passar no Congresso projetos de lei que retiram a atribuição de lançar do auditor e a passam para o administrador? Por que a SRF emite portarias que subtraem a atribuição de decidir em processos de consulta/restituição/compensação que a Lei diz que é do AFRF? Por que passar a atribuição do nível técnico para o político. E aí voltamos ao início da tese. Max Weber, já no início do século passado, avisava sobre a necessidade da separação entre o técnico o político. Ressaltava a importância para o Estado de uma burocracia independente, impessoal, autônoma e imparcial. Hoje isso parece óbvio. Não se conceberia, nos dias atuais, que um juiz deixasse de decidir para propor soluções a um outro agente nomeado politicamente. O óbvio só deixa de ser óbvio quando contrariado pela realidade. É o que acontece na Secretaria da Receita Federal.

Todas as situações elencadas anteriormente demonstram que a retirada do poder da autoridade tributária para os políticos pode ocorrer de maneira explícita e conflituosa ou sutil e silenciosa. Difícil saber qual a que traz mais prejuízos à categoria, já que a primeira estratégia encontra sempre reação do coletivo dos prejudicados. A segunda forma de subtração de poderes não permitiu aos AFRF, até o momento, a construção de um caminho de luta organizado, nem no campo político, nem no judicial. E isso se impõe neste momento. Tanto mais quando se assiste a processos de apuração de responsabilidade por erros em decisões sobre restituição/compensação de tributos federais em que as autoridades a quem os regimentos da SRF elegem como responsáveis não foram sequer chamados à lide, e toda a necessidade de defesa recaiu sobre os ombros dos AFRF que apenas "propuseram" as soluções. Evidente que não há do que se reclamar. Se a Lei atribui ao Auditor a responsabilidade de decidir e ele permite que essa decisão lhe seja subtraída por um dispositivo legal de hierarquia evidentemente inferior ao da lei, em verdade, continua respondendo por essa decisão. A sensação de exoneração da responsabilidade é completamente ilusória. Se a responsabilidade pela decisão é do auditor e não da autoridade política, é o momento de o Auditor assumir esta competência exigindo aquilo que a lei já lhe atribuíra. A luta por esse reconhecimento pode e deve ser organizada pela entidade representativa da classe, que deverá saber construir com seus representados uma estratégia, seja por tratativas políticas de convencimento dos dirigentes, seja pela organização de desobediência coletiva aos instrumentos inconstitucionais, seja pela proposição de ações judiciais. Tudo pode começar por uma plenária dos Auditores que trabalham nos Serviços e Divisões de Tributação. Qualquer solução é boa. Menos a inação.

Fonte: http://www.unafisco.org.br/noticias/boletins/2006/dezembro/anexo_2253_resolucao.pdf
 
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