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26/11/2021

Nota Técnica: Evolução dos servidores sem vínculo no emprego público no Brasil, segundo Afipea

“O emprego público no Brasil passou por profundas mudanças nos últimos 30 anos, tanto em termos das atividades realizadas quanto em relação aos tipos de vínculos dos servidores com a administração pública. Durante esse período, o País atravessou amplo processo de privatização de empresas públicas e expansão de serviços essenciais prestados à população.

servidor sem vinculo

Com isso houve o deslocamento de servidores de setores industriais, financeiras, transporte e de comunicação para o provimento principalmente de saúde e educação.

Com esse processo, e no esteio da Constituição Federal de 1988, observou-se a redução de servidores contratados pela CLT e aumento de servidores estatutários regidos pelo RJU (Regime Jurídico Único).

Contudo, o processo de profissionalização do serviço público ensejado pela Constituição não se completou, e nessas 3 décadas também se testemunhou o avanço da utilização de servidores sem vínculo permanentes com a Administração Pública.

Ocupados no setor público

Esta nota, procura sintetizar e analisar as principais tendências sobre os ocupados no setor público brasileiro entre 1992 e 2021, com especial atenção para a evolução dos servidores em vínculo.

Para tanto, utiliza as pesquisas domiciliares do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), que são mais adequadas para captar a participação desses servidores.

Com isso, o principal objetivo é contribuir para detalhar características e trajetórias de evolução do uso desse tipo de vínculo pelo Estado brasileiro nas últimas 3 décadas, procurando relacionar esse processo no contexto que o País atravessou durante esses anos e situá-lo na atual conjuntura e proposta de Reforma Administrativa, em discussão na Câmara dos Deputados.”

A evolução dos servidores sem vínculo no emprego público no Brasil (1992-2021)

Sandro Sacchet de Carvalho1

1 Introdução

O emprego público no Brasil passou por profundas mudanças nos últimos trinta anos, tanto em termos das atividades realizadas quanto aos tipos de vínculos dos servidores com a administração pública. Durante esse período o país atravessou um amplo processo de privatização de empresas públicas e expansão de serviços essenciais prestados à população. Com isso houve o deslocamento de servidores de setores industriais, financeiras, transporte e da comunicação para o provimento principalmente de saúde e educação.

Com esse processo, e no esteio da Constituição Federal de 1988 (CF-88), observou-se a redução de servidores contratados pela CLT e um aumento de servidores estatutários regidos pelo Regime Jurídico Único. Contudo, o processo de profissionalização do serviço público ensejado pela Constituição não se completou, e nessas três décadas também se testemunhou o avanço da utilização de servidores sem vínculo permanentes com a administração pública.

Essa nota, procura sintetizar e analisar as principais tendências sobre os ocupados no setor público brasileiro entre 1992 e 2021, com especial atenção a evolução dos servidores em vínculo. Para tanto, utiliza as pesquisas domiciliares do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), que são mais adequadas para captar a participação desses servidores. Com isso, seu principal objetivo é contribuir para detalhar características e trajetórias de evolução do uso desse tipo de vínculo pelo Estado brasileiro nas últimas três décadas, procurando relacionar esse processo no contexto que o país atravessou durante esses anos e situá-lo na atual conjuntura e proposta de Reforma Administrativa.

2 Ocupação no setor público por tipo de vínculo

De acordo com Carvalho (2011a), a década de 1930 marca o início de um projeto de racionalização burocrático-administrativo com a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) em 1936 com a missão de promover a reorganização administrativa, a racionalização do quadro de pessoal, a padronização e centralização dos processos de compras. Contudo, não se foi capaz de eliminar traços de clientelismo e patrimonialismo do serviço público visto que a gestão da força de trabalho pública não apresentava rigor sendo feita por nomeações e sem concurso. Ou seja, no Estado Novo ainda se mantinha a atitude tradicional de considerar o emprego público uma

1. Esse trabalho contou com a valiosa assistência de pesquisa de Eloá Nascimento dos Santos. E é uma versão reduzida de um texto a ser publicado em breve.

3

sinecura, pois, embora o sistema de mérito fosse o critério oficial, muitos cargos eram preenchidos por critérios políticos.

Outro momento importante na evolução da ocupação no setor público foi o Decreto-Lei nº 200/1967 que assegurou às estatais condições de funcionamento idênticas às das empresas privadas em relação à política de gestão de recursos humanos. O decreto também estabeleceu a possibilidade de contratação de especialistas permanentes e temporários, nos termos da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), também na administração direta e autarquias. Ainda de acordo com Carvalho (2011a), isto resultou na duplicidade do regime jurídico de pessoal e, na prática, na dispensa do uso do concurso como mecanismo de entrada no serviço público. Para o autor, criou-se duas realidades distintas: a de alguns órgãos especializados e empresas estatais, que dispunham de maior autonomia financeira, podendo definir suas políticas com relativa independência, onde as contratações buscavam capacidade técnica e conhecimento especializado e dependiam de uma averiguação de aptidões e o resto do setor público2.

Duas mudanças fundamentais na gestão do emprego público foram introduzidas pela Constituição de 1998: a obrigatoriedade do concurso público para a ocupação de todos os cargos, e o estabelecimento do Regime Jurídico Único (RJU), como principal modo de vínculo, de toda a administração pública, direta e indireta. A CF-88 mostrava a intenção de profissionalização do serviço público por meio da construção de burocracias de Estado, buscando generalizar o sistema de mérito como forma de acesso, superando o preenchimento por critérios políticos, e eliminando o dualismo de órgãos especializados com alta capacidade técnica e o resto do serviço público, principalmente os responsáveis pela execução de políticas públicas voltadas para a população, geridos de forma patrimonialista.

Contudo, logo na virada dos anos 90 inicia-se tentativas de reformas do Estado que impedem a plena realização dos objetivos da CF-88. É a evolução do emprego púbico após esse período, com especial atenção aos ocupados sem vínculo, que se analisa a seguir.

2.1 O aumento dos estatutários e dos sem vínculos após a Constituição de 88

O gráfico 1 mostra a evolução da ocupação no setor público por tipo de vínculo com os dados da PNAD entre 1992 e 2015. A evolução entre 2012 e 2012 com dados da PNADC é apresentada no gráfico 2. Os valores estão expressos nas tabelas A.1 e A.2 no anexo.

De acordo com a PNAD, o total de ocupações no setor público cresceu de 7,5 milhões em 1992 para alcançar 11,63 milhões em 2015, o que representa um aumento de 55% em pouco mais de duas décadas. Apesar disso, a proporção de empregados públicos no total de ocupados caiu de 16,4% para 14,7% no mesmo período. A tabela A.1 mostra claramente o aumento do número de servidores estatutários que, de acordo como as estimativas da PNAD, passaram de 3,7 milhões em 1992 para quase 7 milhões em 2015. Contudo, um aumento ainda mais intenso se observou entre os servidores públicos sem

2 Para a discussão do emprego no setor público antes da Constituição de 1988, ver também Souza (2009) e Mattos (2011).

4

vínculo que saltaram de 875 mil para 2,38 milhões entre 1992 e 2015. Enquanto que o crescimento dos estatutários foi de 88%, o crescimento dos sem vínculo foi quase duas vezes maior, atingindo 172%. Por sua vez, os servidores contratados pela CLT caíram de 2,66 milhões para 1,93 milhões durante esse período (queda de 27,5%).

Na tabela A.2, com dados da PNADC, mostra uma evolução das ocupações no setor público mais estável. O total de ocupados passou de 11,12 milhões em 2012 para 11,81 milhões em 2021, um crescimento de 6,25%. Com isso, apesar da grande queda de empregados com carteira assinada após 2014 (queda de cerca de 7 milhões entre 2015 e 2021), a proporção de empregados públicos no total de ocupados subiu ligeiramente de 12,8% para 14% durante esse período.

No gráfico 1, apesar do aumento contínuo da proporção de estatutários que passaram de 49,4% do total de servidores públicos em 1992 para 60% ao fim de 2015, podemos dividir o período em dois. O primeiro, entre 1992 e 2001, mostra um forte crescimento dos servidores sem vínculo que saltaram de 11,7% para 20,9% e a forte queda dos servidores contratados pela CLT que caíram de 35,5% para 20,7% entre 1992 e 2001. O segundo período, entre 2002 e 2015 mostra uma relativa estabilidade dos servidores sem vínculo, e uma lenta queda dos servidores com carteira assinada que apenas se acentua novamente após 2011 quando cai de 20,5% para alcançar 16,6% em 2015. No segundo período, o aumento da proporção dos estatutários se concentrou entre 2005 e 2008, quando a proporção subiu de 55,9% para 59,2%.

Gráfico 1 - Evolução da ocupação no setor público por tipo de vínculo na PNAD, 1992- 2015

(em %)

Fonte: PNAD/IBGE. Elaboração do autor

O aumento dos servidores sem vínculo até 2001 foi tão forte que o acréscimo desses trabalhadores foi quase tão grande quanto o acréscimo de estatutários. Entre 1992 e 2001, o saldo de ocupados no setor público sem vínculos foi pouco mais de 900 mil (cerca de 400 mil apenas entre 1997 e 1998), enquanto que o saldo de estatutários foi de pouco

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

CLT

Militar

Estatutario

Sem Vínculo

5

menos de 1 milhão (ver tabela A.1 no anexo). Por outro lado, houve um decréscimo de 900 mil servidores contratados pela CLT.

O gráfico 2 revela uma relativa estabilidade da distribuição das ocupações no setor público por tipo de vínculo entre 2012 e 2012, mas existem dois momentos que merecem atenção; primeiro entre 2016 e 2019 e após 2019 com a deflagração da pandemia da Covid-19. No primeiro momento, enquanto que a proporção de servidores em vínculo manteve-se estável entre 2012 e 2015 (inclusive apresentando uma queda de 16,5 mil ocupados entre 2012 e 2016), há um aumento de 310 mil servidores sem vínculo entre 2016 e 2019, tendo a proporção desses trabalhadores tornado a subir. Para comparação, esse aumento em curto espaço de tempo representa mais da metade do aumento dos servidores sem vínculo entre 2001 e 2015.

Com o advento da pandemia, houve uma forte redução dos servidores sem vínculo (redução de 416 mil entre 2019 e 2021), tendo a proporção atingido o valor mínimo da série da PNADC de 17% em 2021. Tal repentina queda durante a pandemia revela a inserção mais precária desses trabalhadores no setor público, como veremos com mais detalhes adiante.

Gráfico 2 - Evolução da ocupação no setor público por tipo de vínculo na PNAD Contínua, 2012-2021

(em %)

Fonte: PNADC/IBGE. Elaboração do autor

A evolução relatada acima pode ser posta em um contexto mais amplo da economia brasileira. Durante os anos 80 e especialmente durante os anos 90 houve uma deterioração das condições do mercado de trabalho com forte avanço do trabalho informal com o avanço das políticas econômicas neoliberais e o baixo crescimento econômico3. Nesse cenário, caberia ao emprego público, dentro do espírito da CF-88, promover uma reestruturação do mercado de trabalho, aumentando o peso do trabalho formal. Contudo,

3 Para uma análise do contexto econômico dentro da evolução do emprego público no Brasil veja Mattos (2011). Para uma evolução do emprego informal ver Carvalho (2015).

80

70

60

50

40

30

20

10

0

2012

2013

2014

2015 2016 2017 2018

2019

2020

2021

CLT

Militar

Estatutario

Sem Vínculo

6

o que observamos entre 1992 e 2001 fora justamente o aumento dos trabalhadores sem vínculo dentre do setor público.

A década de 90 foi marcada pelos processos de privatização, tentativas de reformas do Estado e pela disseminação da terceirização. O processo de privatização começa no início dos anos 90 com o governo Collor e se aprofunda ao longo da década, processo este claramente refletido na queda de servidores contratados pela CLT e que ficará ainda mais claro na análise por ocupações e setores adiante.

Como notam Druck et. al. (2018)4, a introdução da terceirização no setor público se dá com o Decreto-Lei nº 200/1967 mencionado anteriormente, que além do já exposto, buscava a descentralização da administração pública, mediante a contratação ou concessão de execução indireta de serviços pelo setor privado. Posteriormente, a Lei nº 5645/1970 definiu os serviços que deveria preferencialmente serem contratados através de empresas privadas (transporte, conservação, custódia, operação de elevadores, limpeza, e outras assemelhadas).

A Constituição de 1988 criava empecilhos para a disseminação da terceirização no serviço público, contudo, nos anos 90, o processo de terceirização foi reafirmado com Súmula nº 331/1993, do Tribunal Superior do Trabalho (TST), que definiu a legalidade do contrato de prestação de serviços de atividades-meio, proibindo a terceirização nas atividades-fim e a edição da Lei de Licitações e Contratos nº8666/1993 que determinou as normas gerais para a contratação de serviços pelo Estado, reafirmando a sua legalidade. Contudo, ainda segundo os autores:

“...é com a Reforma do Estado no governo Fernando Henrique Cardoso, iniciada em 1995,9 que se estabelecem todas as diretrizes e a concepção de um Estado gerencial, no qual a privatização e a terceirização assumem lugar central. Essa reforma, em consonância com as políticas neoliberais, definiu três áreas de atuação: i) as atividades exclusivas do Estado, constituídas pelo núcleo estratégico; ii) os serviços não exclusivos do Estado (escolas, universidades, centros de pesquisa científica e tecnológica, creches, ambulatórios, hospitais, entidades de assistência aos carentes, museus, orquestras sinfônicas, entre outras), que deveriam ser publicizadas; e iii) a produção de bens e serviços para o mercado (retirada do Estado por meio dos programas de privatização e desestatização). Fora das atividades principais, estão as “atividades ou serviços auxiliares” (limpeza, vigilância, transporte, serviços técnicos de informática e processamento de dados, entre outras), que deveriam ser terceirizadas, submetidas a licitação pública. ” (Druck et.al., 2018, p. 118).

.

Até o fim da década outras duas leis contribuíram para a disseminação da terceirização, e também dos servidores sem vínculo. Primeiro a Lei nº 9.637/1998 que permite a subcontratação pelo poder executivo de Organizações Sociais (OSs), que são pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos, para atuarem em algumas atividades-fim do Estado, a saber; ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde. E também a Lei de Responsabilidade

4 Ver também Costa e Gomes (2016).

7

Fiscal de 2000, que ao impor limites ao gasto com pessoal, estimula a terceirização e contratações sem vínculo, através da subcontratação de empresas e OSs, contratações temporárias e emergenciais que não são computados como gasto com pessoal.

Evidências do processo de terceirização podem ser obtidas comparando os dados da Rais com as pesquisas domiciliares do IBGE. Com a Rais, é possível identificar o vínculo do servidor como CLT, estatutário ou temporário. Entretanto, servidores terceirizados serão declarados na Rais pela empresa intermediadora de mão-de-obra ou prestadora do serviço, e, portanto, aparecerão no setor privado e não no setor público, onde, de fato, exerce sua atividade. Por outro lado, nas pesquisas do IBGE são classificados no setor público e privado de acordo com sua atividade e local de trabalho, assim, trabalhadores terceirizados no setor público, tenham eles a carteira assinada ou não, serão considerados ocupados no setor público. Na tabela 1 mostra-se a evolução da ocupação no setor público por tipo de vínculo na Rais e a evolução dos servidores contratados pela CLT e estatutários na PNAD e PNADC para comparação. E no gráfico 5 detalha-se a diferença de servidores entre a Rais e as pesquisas do IBGE.

Tabela 1 - Evolução da ocupação no setor público por tipo de vínculo na Rais1994-2019

Fonte: PNAD/IBGE; PNADC/IBGE e Rais/ME. Elaboração: Atlas do Estado Brasileiro/IPEA e do autor

CLT-Rais

Estatutários

-Rais

Temporários

-Rais

CLT-

PNAD

Estatutários

-PNAD

CLT-

PNADC

Estatutários

-PNADC

1994

1172849

5189160

73369

---

---

---

---

1995

1103488

5231547

55415

2196886

4334403

---

---

1996

1019916

5192012

95393

2070436

4278986

---

---

1997

972505

5203152

90770

2029579

4199961

---

---

1998

948032

5522669

158530

1829964

4258245

---

---

1999

1007806

5517309

152579

1768172

4567099

---

---

2000

938000

5805983

152784

---

---

---

---

2001

748558

6397313

84784

1762492

4697742

---

---

2002

717650

6814093

94407

1976987

4876010

---

---

2003

703327

7089970

105462

1891012

5077986

---

---

2004

670355

7356654

142055

1823139

5342713

---

---

2005

704496

7642323

245749

1901291

5260875

---

---

2006

699450

8143346

283624

1899475

5637819

---

---

2007

659935

8515230

465031

1962542

5945842

---

---

2008

710679

8918017

405484

2023500

6205858

---

---

2009

738949

9181470

477652

1995080

6420335

---

---

2010

687153

9419722

733462

2326793

6550457

---

---

2011

744949

9573187

599958

---

---

---

---

2012

738717

9711972

618908

2224048

6718113

1422741

7312710

2013

675604

10028057

744817

2130718

6790954

1352724

7347128

2014

692846

10022876

767008

2118993

6830595

1332386

7525116

2015

636084

9922836

786322

1930827

6973272

1274795

7544816

2016

602861

9882894

773838

---

---

1142604

7582145

2017

545596

9983941

842938

---

---

1178207

7455454

2018

515903

9779961

879236

---

---

1244895

7511305

2019

511057

9468455

910544

---

---

1253003

7564823

8

.

Os dados da Rais reportados nesse trabalho foram elaborados pelo Atlas do Estado Brasileiro do Ipea que realizou particular esforço em identificar corretamente os CNPJ’s do setor público de forma a obter maior precisão na informação. Dessa forma, podemos notar que o número de servidores estatutários reportados na Rais é sempre superior aos estimados pela PNAD e mesmo pela PNADC. Parte dessa diferença se deve ao fato que os dados da Rais consideram os trabalhadores com mais de um vínculo, enquanto que nas pesquisas do IBGE estamos considerando apenas a ocupação principal. À guisa de ilustração, considerar a ocupação secundária na PNADC acrescentaria cerca de 400 mil novos vínculos estatutários (máximo de 430 mil em 2012 e mínimo de 365 mil em 2016), o que explicaria cerca de um quinto da diferença de vínculos estatuários na Rais e PNADC.

Porém, o mais importante a ser observado na tabela 1 é a evolução da diferença entre a quantidade de contratados pela CLT e as pesquisas do IBGE. Naturalmente, não consideramos que a diferença entre as fontes de dados seja uma estimativa do número de terceirizados no setor público. Primeiro porque os dados do Atlas do Estado Brasileiro não consideram empresas públicas enquanto que os da PNAD e PNADC consideram, em que pese o fato de o total de ocupados em empresas públicas ser certamente declinante ao longo desses anos. Segundo a comparação de pesquisas amostrais e registros administrativos para esse tipo de finalidade exigiria uma averiguação mais aprofundada e cautelosa. Contudo, a trajetória dessa diferença é, sem dúvida, informativa sobre o processo de terceirização, como fica mais fácil de visualizar no gráfico 35.

Primeiro ponto a ser notado é a expressiva queda da diferença entre 1997 e 1999. Como notam Costa e Gomes (2016), em decorrência de seguidos desrespeitos aos preceitos legais, foi editado o Decreto-lei 2.271/97, que buscou frear às ilegalidades praticadas na terceirização, expressando explicitamente como objeto de execução indireta as atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares. E foram realizados uma série de acordos entre os órgãos da Administração Pública, no nível federal e estadual, com o Ministério Público e Tribunais de Contas, em que aqueles se comprometeram a substituir os trabalhadores terceirizados por servidores públicos efetivos. Correspondentemente, o gráfico 1 mostra o aumento dos servidores estatutários nesse período, especialmente entre 1998 e 1999.

Em seguida, a partir do ano 2000, ano de publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal, observa-se um contínuo aumento da diferença de servidores contratados pela CLT entre a Rais e a PNAD até o fim da década, com um aumento bastante expressivo no ano de 2010. O ano de 2010 marcou o término do julgamento pelo Supremo Tribunal Federal

5 Especialmente em caso de ascensão da diferença, visto que, como dito, a quantidade de ocupados em empresas públicas caiu desde os anos 90, o que deveria então reduzir as diferenças. Além disso, as empresas públicas e mistas são consideradas grandes demandantes de trabalho terceirizado. Por exemplo, Costa e Gomes (2016) relatam que o relatório de sustentabilidade da Petrobrás de 2014 indica que 78% dos ocupados na empresa são terceirizados.

9

(STF) da Ação Declaratória de Constitucionalidade do artigo 71 da Lei nº 8.666/1993 que terminou por retirar a responsabilidade subsidiária do Estado no caso de inadimplência das obrigações trabalhistas por parte da empresa prestadora de serviços contratada, revertendo o entendimento que era expresso pela Sumula 331/1993 do TST.

Por fim, podemos notar também o aumento diferença de servidores contratados pela CLT entre a Rais e a PNADC entre 2016 e 2019, reforçando o processo de precarização do serviço público que já observamos com os servidores sem vínculo no mesmo período.

Gráfico 3 - Diferença de servidores contratados pela CLT entre Rais, PNAD e PNADC, 1995-2019

Fonte: PNAD/IBGE; PNADC/IBGE e Rais/ME. Elaboração do autor.

Por fim, a PNADC nos permite identificar quando os trabalhadores são considerados temporários, assim como a Rais, e a evolução dos ocupados temporários no setor público é exposta na tabela 26. A partir da tabela é possível deduzir, como esperado, que em torno de 83% do total de trabalhadores temporários no setor público são servidores em vínculo, cerca de 14% são contratados pela CLT e 3% são militares. Por outro lado, comparando com os dados na tabela A.2 no anexo, pode-se concluir que cerca de 80% dos servidores sem vínculo são temporários, enquanto que entre os contratados pela CLT, aproximadamente 20% são temporários.

6 A PNAD apenas permite identificar trabalhadores temporários no setor agrícola.

1800000

1600000

1400000

1200000

1000000

800000

600000

400000

Diferença entre PNAD e Rais

Diferença entre PNADC e Rais

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

10

Tabela 2 - Evolução de ocupados temporários no setor público na PNADC e Rais 2012- 2021

CLT

Militar

Estatutário

Sem Vínculo

Total temporários

PNADC

Temporários- Rais

2012

290424

62662

5122

1627182

1985390

618908

2013

262275

56145

4192

1629316

1951928

744817

2014

278234

66306

4608

1717409

2066557

767008

2015

258636

75772

6570

1766907

2107884

786322

2016

265247

69507

4263

1669280

2008298

773838

2017

242703

72144

4570

1859529

2178945

842938

2018

242774

74555

4009

1947575

2268913

879236

2019

220853

75347

1986

1920753

2218939

910544

2020

214702

76023

2632

1945429

2238786

---

2021

250022

71693

5363

1671774

1998853

---

Fonte: PNADC/IBGE e Rais/ME. Elaboração: Atlas do Estado Brasileiro/IPEA e do autor.

3 Evolução do emprego público por ocupações e setores de atividade

3.1 Evolução entre 1992 e 2001

A análise da evolução do emprego público por ocupações e setores de atividades será dividida em três períodos devido as alterações na classificação das ocupações e setores na PNAD e PNADC. O primeiro período, entre 1992 e 2001, marca justamente o período de maior crescimento dos trabalhadores sem vínculo, crescimento que, como vimos na seção anterior, ocorreu nas três esferas de governo. Veremos agora, em quais ocupações e setores esse processo foi mais intenso.

A tabela 3 exibe o crescimento dos servidores sem vínculo por ocupação entre 1992 e 2001 e a proporção dos empregados públicos por tipo de vínculo em cada ocupação nos anos de 1992 e 2001. Nota-se que as tendências já observadas estão presentes na maior parte das ocupações, porém com diferentes graus de intensidade. Em todas as ocupações caiu a proporção de servidores contratados pela CLT e aumentou a proporção de estatutários (exceto entre dirigentes e chefes da administração pública, professores do ensino fundamental e médio e nas ocupações auxiliares da medicina) e dos servidores sem vínculo (exceto nos Correios, em outras ocupações técnicos e científicas e na defesa nacional e segurança pública).

A tabela revela que o aumento de mais de 900 mil servidores em vínculo observado entre 1992 e 2001 se concentrou em algumas ocupações. As oito primeiras ocupações listadas na tabela (de um total de 21) representam cerca de 90% desse aumento. As ocupações mal definidas mostraram um aumento de quase 167 mil trabalhadores sem vínculo, tendo a proporção desses trabalhadores subido de 22% para 35,3% nessas ocupações, enquanto que a proporção de estatutários pouco cresceu (de 36,9% para 40,5%). Entre os professores do ensino fundamental e infantil houve um aumento de 163 mil servidores sem vínculo (cerca de 68% do aumento total de ocupados na ocupação), com a proporção dos sem vínculo se elevado de 14,5% para 24%, e a proporção de estatutários se reduzido ligeiramente. Destaca-se também o crescimento dos ocupados sem vínculo nas funções burocráticas, de escritório e secretariado. Enquanto que o total de ocupados nessas funções caiu 87,5 mil, o total de servidores sem vínculo cresceu 115,6 mil, tendo, com

11

isso, a proporção desses trabalhadores aumentado de 7,3% para 17,6% entre 19920 e 2001.

Tabela 3 - Crescimento de servidores sem vínculo e proporção dos empregados públicos por tipo de vínculo e ocupação, 1992 e 2001.

Fonte: PNAD/IBGE. Elaboração do autor.

Aumento de Sem

Vínculo

Aumento total de

ocupados

CLT (em %)

Estatutário (em %)

Sem Vínculo

(em %)

1992-2001

1992-2001

1992

2001

1992

2001

1992

2001

Ocupações mal definidas

166933

192034

41,1

23,8

36,9

40,5

22,0

35,3

Professores Ensino fundamental e infantil

163047

242384

23,0

14,0

62,5

62,0

14,5

24,0

Funções burocráticas, de escritório e secretariado

115630

-87577

41,7

26,6

51,0

55,8

7,3

17,6

Porteiros, ascensoristas, vigias e serventes

94376

52501

42,7

26,3

41,4

47,2

16,0

26,5

Diretores e chefes na administração pública

83304

195591

26,5

16,9

56,6

55,8

16,8

27,4

Ocupações auxiliares da medicina e odontologia

71603

149441

35,4

21,3

58,4

58,1

5,9

20,4

Alojamento e Alimentação e serv. pessoais

46449

65443

42,1

23,9

43,6

50,3

14,3

25,6

Professores Ensino Médio

37662

96918

12,7

10,5

79,9

71,0

7,4

18,5

Médicos, dentistas e especialistas assemelhados

27833

88777

27,9

19,2

57,8

60,0

10,2

19,4

Ocupações Transporte

23422

-27940

57,5

36,0

37,1

47,7

5,4

15,6

Ocupações auxiliares do ensino

21775

15074

29,8

15,3

59,0

63,6

11,2

21,0

Analistas de sistemas, contábeis e afins

18618

15161

39,2

24,4

55,5

60,4

4,7

14,7

Outros elementares

10492

-2213

58,4

29,4

28,7

43,6

12,9

27,0

Ocupações Jurídicas

9944

81471

14,4

5,4

78,4

85,4

7,2

9,2

Defesa nacional e segurança pública

8605

162940

3,9

3,2

53,5

60,4

7,3

6,9

Profissionais científicos

6800

-19589

51,3

35,4

44,0

53,0

4,2

11,1

Professores universitários

5710

23378

24,9

10,4

70,0

78,7

5,0

11,0

Administradores, chefes e encarregados

624

-62894

75,1

67,5

22,6

27,0

2,3

5,5

Outras ocupações técnicas e científicas

-775

2381

39,2

27,3

39,8

53,6

21,0

17,9

Indústria e Construção Civil

-4362

-174059

56,6

24,9

31,3

54,8

12,1

20,4

Correios

-7361

-6411

58,3

55,2

27,2

36,7

14,4

8,2

Total

900329

1012364

35,5

20,7

49,4

55,2

11,7

20,9

12

De modo geral, durante os anos 90, o aumento dos trabalhadores sem vínculo foi mais intenso nas ocupações da saúde (médicos e dentistas e ocupações auxiliares na medicina), da educação (Professores do ensino médio e ocupações auxiliares no ensino) e outros serviços prestados à população como mostra o caso das ocupações de alojamento e alimentação e serviços pessoais, mais presente na esfera municipal. Da mesma forma, esse processo foi também intenso em ocupações elementares que exigem pouca qualificação como se nota nos casos, além dos já discutidas no parágrafo anterior, de porteiros, ascensoristas, vigias e secretariado, ocupações de transporte e outras ocupações elementares.

Contudo, mesmo que amplo, não podemos dizer que o aumento dos servidores sem vínculo tenha sido generalizado nesse período. Ele foi consideravelmente reduzido entre as ocupações jurídicas, na defesa nacional e segurança pública, nos Correios, entre administradores, chefes e encarregados e professores universitários.

Essa análise pode ser complementada observando o desenvolvimento dos servidores sem vínculo nos principais setores de atividade do setor público, conforme mostrado na tabela

4. Nota-se que o aumento da quantidade de servidores sem vínculo concentra-se nos setores de educação, no executivo municipal e na saúde. Apenas o setor da educação corresponde a mais de 40% do total do aumento dos servidores sem vínculo entre 1992 e 2001, e esses três setores conjuntamente somam mais de 75% desse aumento. Isso nos leva a considerar que esse processo de elevação de trabalhadores sem vínculo na saúde e educação atingiu não somente as atividades-fim de médicos, enfermeiros e professores, como mostra a tabela 3, mas também as atividades-meio e auxiliares desses setores. Tanto que, durante a década de 90, a proporção de servidores estatutários caiu em ambos setores. A tabela também revela o deslocamento das atividades do Estado durante a década. Há o aumento das ocupações na saúde e educação, junto com a municipalização dos serviços público, além do aumento de servidores no judiciário e na defesa e segurança pública. E, por outro lado, no esteio do processo de privatização, a forte queda das ocupações na indústria, nos serviços e indústrias de utilidade pública (SIUP), nas instituições financeiras e nos setores de transporte e comunicação.

Tabela 4 - Crescimento de servidores sem vínculo e proporção dos empregados públicos

4

por tipo de vínculo e setor de atividade, 1992 e 2001

Aumento de

Sem Vínculo

Aumento total

ocupados

CLT (em %)

Estatutário

(em %)

Sem Vínculo

(em %)

1992-2001

1992-2001

1992

2001

1992

2001

1992

2001

Educação

370852

556144

24,7

14,9

62,1

61,3

13,2

23,8

Executivo Municipal

214821

351393

47,6

 
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