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Artigo

O ACOMPANHAMENTO TRIBUTÁRIO. UM NOVO PARADIGMA EM FISCALIZAÇÃO PARA A RECEITA FEDERAL DO BRASIL

1º Lugar - 2007

Prêmio de Criatividade e Inovação Auditor-Fiscal da Receita Federal José Antonio Schöntag

Sérgio Luiz Messias de Lima

Introdução

A Receita Federal do Brasil (RFB) sofre há anos de um mal crônico, que a impossibilita de atuar em todos os contribuintes que precisam ser fiscalizados, de trabalhar todos os processos que chegam às suas unidades e de atender com excelência a todos os contribuintes que procuram por seus serviços nos vários pontos de atendimento do órgão.

O presente trabalho é fruto de anos de observação, que culminou em experimentações práticas nesses dois últimos anos em uma delegacia de porte médio. Tem por objetivo propor nova forma de atuação para a Receita Federal do Brasil no que diz respeito à fiscalização dos contribuintes.

O embasamento da estratégia de trabalho ora proposta é o acompanhamento tributário dos contribuintes. Aqui, nos referimos aos principais contribuintes brasileiros, e não apenas aos grandes contribuintes. Aqui propomos uma mudança radical no conceito de fiscalização. Aqui propomos a extensão da quantidade de contribuintes a serem efetivamente acompanhados no dia-a-dia. Aqui propomos o efetivo aumento da percepção de risco sentida pelos contribuintes pelo não cumprimento espontâneo de suas obrigações tributárias.

Aqui propomos o cumprimento integral da missão da Receita Federal do Brasil.

1. A Missão da Receita Federal do Brasil

Ao iniciar nosso raciocínio, se faz mister partir da Missão da Missão da Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), que está baseada numa tríade:

1) Prover o Estado de recursos para garantir o bem-estar social;

2) Prestar serviços de excelência à sociedade; e

3) Prover segurança, confiança e facilitação para o comércio internacional.

É fato que a Receita Federal existe primordialmente para arrecadar tributos e contribuições (aí inserida a Contribuição Previdenciária). Certamente, foi por essa razão que a primeira missão da RFB é "prover o Estado de recursos...". Recursos esses que devem ser canalizados para garantir o bem-estar social e financiar o Sistema de Previdência Social brasileiros. Por óbvio, esses recursos, conforme definidos no ordenamento jurídico nacional, só ingressarão nos cofres do Estado se os contribuintes cumprirem integralmente com suas obrigações tributárias. E aí está o real significado dessa frase que constitui a primeira missão da RFB: "promover o cumprimento espontâneo da obrigação tributária".

Prestar serviços de excelência à sociedade é obrigação de qualquer órgão público. E para a RFB essa missão se torna capital. Um atendimento de excelência promove o cumprimento da obrigação tributária espontânea, quando a viabiliza com facilidades aos contribuintes. E é exatamente por essa razão que a Receita Federal incluiu como uma de suas missões a prestação de um atendimento de excelência.

"Prover segurança, confiança e facilitação para o comércio internacional" nos remete muito mais para um atendimento de excelência do que para uma missão propriamente dita. De certo que a RFB deve estar atenta para evitar que os contribuintes descumpram as normas legais tributárias acerca do comércio internacional. Mas é primordial para o Brasil que tal missão seja cumprida sem expor importadores e exportadores a dificuldades desnecessárias. A relevância do tema é tamanha que foi definido como uma das missões da Receita Federal. E a melhor forma de se obter essa facilitação ao comércio exterior é se certificando que todos os operadores cumprem com suas obrigações tributárias aduaneiras espontaneamente.

Podemos verificar que o termo "cumprimento espontâneo da obrigação tributária" está presente em todas as vertentes da missão da Receita Federal do Brasil. E por essa razão, o presente trabalho está voltado, principalmente, para esse tema.

2. O cumprimento espontâneo da obrigação tributária

Sem dúvida, a maior parte dos contribuintes cumpre com suas obrigações tributárias de forma espontânea, por intermédio da decisão rotineira de quitar suas obrigações com o fisco (prestar as informações solicitadas e pagar os tributos e as contribuições devidas). Esta é a melhor arrecadação que uma administração tributária pode obter. Ela se efetiva de imediato, é facilmente controlável, é disponibilizada de imediato para o Estado, e, sobretudo, é a mais barata. Toda administração tributária tem de buscar o incremento da arrecadação espontânea, e para isso deve utilizar todos os instrumentos disponíveis.

Outra parcela da arrecadação tributária federal se realiza apenas em função da ação efetiva do fisco, porém, esta é bem menor. A arrecadação não espontânea se configura como resultado direto ou indireto dessa ação fiscal. A "arrecadação não espontânea direta" é aquela que se efetiva em função de um Auto de Infração lavrado e transformado em crédito tributário definitivamente constituído. Não se realiza apenas em razão de decisão do contribuinte autuado, pois que é gerada em razão de lançamento de tributo ou contribuição não oferecido à tributação espontaneamente. Já a "arrecadação não espontânea indireta" pressupõe a decisão do contribuinte em cumprir com sua obrigação tributária principal, porém, motivado pela sensação de risco que observa em razão de alguma ação específica do fisco. A simples manutenção dessa sensação de risco de forma continuada tem o condão de transformar a arrecadação não espontânea indireta em arrecadação espontânea.

É por isso que a administração tributária deve estar constantemente focada no aumento da sensação de risco percebida pelo contribuinte.

3. A arrecadação espontânea impulsionada pelo aumento da sensação de risco

Embora não haja estudo científico sobre o assunto, o sentimento geral é de que grande parte da arrecadação tributária potencial na esfera federal não se realiza em toda sua plenitude. Há estimativas de que para cada Real arrecadado, outro é sonegado. Como mudar essa situação? Como aumentar a arrecadação tributária espontânea? Como aumentar a base contributiva?

De fato, e é próprio das pessoas, ninguém faz nada que lhe desagrade sem que seja forçado a isso. Só tomamos remédio que tenha gosto ruim porque sabemos que será para o nosso bem. Da mesma forma, só pagamos nossos tributos e contribuições caso tenhamos a noção de que, não o fazendo, poderemos ter conseqüências negativas graves, ou seja, sermos pegos, autuados, multados, processados judicialmente e, porventura, presos por sonegação fiscal. Obviamente há aqueles que cumprem com suas obrigações tributárias por razões éticas e patrióticas. Mas, mesmo estes poderão deixar de cumpri-la se verificarem que a maioria não o faz, sem maiores conseqüências.

Veja que a avaliação "custo x benefício" está presente em todos os exemplos acima. Em todas elas, o custo de uma ação (ou de uma "não ação") é alto demais para o benefício que se pode receber. Ou seja, em regra, uma obrigação só é cumprida se o risco (custo) assumido não compensar o benefício previsto.

Ora, então chegamos à conclusão de que a arrecadação tributária espontânea ("obrigação" tributária principal) só se realiza quando os riscos que o contribuinte tem de assumir pelo seu não cumprimento (possibilidade de ser descoberto, autuado, representado ao Ministério Público Federal e ter de responder por crime tributário) não compensar a economia prevista pela sonegação fiscal (benefício previsto). Isso significa que a arrecadação tributária espontânea é diretamente proporcional à sensação de risco percebida pelo contribuinte.

4. O contribuinte aprende com a ineficiência e com a eficiência do fisco

Um contribuinte (pessoa jurídica) retifica sua Declaração de Contribuições e Tributos Federais (DCTF) para sanar um erro cometido na original. Mesmo assim, há valores declarados que não foram pagos, o que impede a emissão de uma Certidão Negativa de Débitos (CND). Inadvertidamente, um funcionário da empresa consultou o sítio da RFB no dia seguinte ao envio da DCTF retificadora e emite a respectiva CND. No próximo trimestre o contador resolve fazer um teste: alguns dias após o envio da DCTF à Receita Federal (cujos débitos não foram pagos), consulta a situação da empresa confirmando a irregularidade do contribuinte na RFB; então envia uma DCTF retificadora e, no dia seguinte, tenta novamente emitir a CND, obtendo êxito. Mesmo depois de alguns meses a RFB nada fez, razão pela qual a CND emitida pôde ser utilizada normalmente pela empresa.

Em outra empresa, o contador, sabendo da existência de um crédito (indébito) em favor desta, apresentou um Pedido Eletrônico de Restituição ou Ressarcimento e da Declaração de Compensação (Perdcomp) para quitar valores correntes de tributos e contribuições devidos pela empresa. Anos depois descobre que a Perdcomp continha um erro na identificação do crédito, que impossibilitaria a RFB homologar a compensação, caso a tivesse analisado. Porém, a compensação continuou valendo e, por essa razão o contribuinte pôde obter uma CND.

Nesses dois exemplos os contribuintes identificaram a falha da Receita Federal do Brasil, ainda que sem querer, e se aproveitaram para obter a CND. Ou seja, aprenderam com a ineficiência da RFB. E isso foi só o início. Como os contadores das duas empresas também têm outros clientes, "venderam" esse serviço a eles. Também contaram sobre a descoberta para outros amigos, que por sua vez também passaram a utilizar essa artimanha para obter a CND para seus clientes. E os empresários e diretores das empresas também contaram a descoberta a outros empresários amigos. Assim, as fraudes se multiplicaram a tal ponto que, quando a RFB detectou a irregularidade, a resolução de todos os casos ficou impossível: não há servidores suficientes para analisar todos os casos.

Não podemos ignorar que há ainda aqueles que buscam identificar propositadamente as falhas porventura existentes na legislação, nos sistemas, na estrutura da organização para obter vantagens indevidas.

As conseqüências das "teses" aqui descritas seriam o crescimento desproporcional das fraudes com uma diminuição sensível da arrecadação espontânea.

Mas, voltando aos dois exemplos acima, suponhamos que a RFB tivesse identificado que o primeiro contribuinte, apesar de estar em débito, obteve a CND utilizando-se da artimanha de apresentar a DCTF retificadora. Suponhamos também que o fisco tenha detectado a Perdcomp com informação errada apresentada pelo segundo contribuinte e o tivesse intimado a regularizar a situação. E que ambos os contribuintes tivessem sua CND canceladas, o débito restabelecido e tivessem de responder na Justiça Federal por fraude contra a RFB. Obviamente, ambos "aprenderiam" que a RFB está atenta a esse tipo de situação. Não seria possível obter uma CND se utilizando dessas artimanhas descritas. Não ensinariam a outros contribuintes sobre uma falha dos sistemas. São claras as conseqüências da demonstração de eficiência pela RFB nesses casos hipotéticos: não haveria a grande quantidade de fraudes em Perdcomps e em retificações de DCTF, nem a queda da arrecadação espontânea (ao contrário, provavelmente haveria um incremento desta arrecadação). Mas isso só se configuraria se a detecção das primeiras fraudes e a reação do fisco ocorressem rapidamente. Pouquíssimo tempo após a prática dos atos irregulares.

5. O faturamento e seu controle na empresa privada

No mês passado João se esqueceu de pagar a conta de luz, pois estava viajando e nem lembrou que ela venceria uma semana depois de sua partida. Quando retornou percebeu que havia recebido uma comunicação da companhia acerca de seu débito. Guardou na pasta pensando em pagá-la tão logo chegasse ao serviço. Ao chegar ao trabalho, João foi envolvido num "problemão" que a empresa estava passando, ficando o dia inteiro às voltas com um contrato que estava para ser fechado com um grupo japonês, e que daria um excelente lucro aos seus patrões. Conseguiu resolver todos os problemas no seu trabalho, sendo até elogiado por seu Diretor Executivo. Foi uma glória!

À noite, assim que abriu a porta de casa, sentiu um cheiro ruim vindo da cozinha. Acionou o interruptor para acender a luz, mas a escuridão teimou em envolver a sala. Neste momento se lembrou da conta de luz. Na cozinha, a geladeira, postada ao centro de uma poça de água, revelaria a razão do mau cheiro. "Nunca mais vou esquecer de pagar essa conta!".

Anexo: 2007 1LUGAR O Acompanhamento Tributário - Um novo paradigma em Fiscalização para a Receita Federal do Brasil.PDF
 
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