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A INSPEÇÃO DO TRABALHO NO GOVERNO FHC. UMA ANÁLISE SOBRE A POLÍTICA DE FISCALIZAÇÃO DO TRABALHO

Antonia Celene Miguel

5.1 O Novo Perfil da Fiscalização do Trabalho

Uma das grandes iniciativas do governo FHC na busca pela concretização das suas principais metas para o mercado de trabalho foi o projeto de mudança de perfil da Inspeção do Trabalho, elaborado pelo MTE em 1995. Essa, por sua vez, foi seguida por outras medidas que caracterizaram a política de fiscalização do trabalho no período FHC.

No Brasil, a Inspeção do Trabalho desde a sua criação através da CLT em 1943, vem desenvolvendo uma ação fiscal com ênfase na punição diante da constatação de irregularidade nas questões do trabalho. A própria CLT no seu Art. 628 prevê que ?toda verificação em que o Auditor Fiscal do Trabalho concluir pela existência de violação de preceito legal deve corresponder, sob pena de responsabilidade administrativa, a lavratura de auto de infração?. A Inspeção do Trabalho desenvolveu uma atuação mais punitiva porque a sua própria ação fiscal esteve segmentada pela busca do controle das normas de proteção do trabalho, tendo como intuito coibir o trabalho sem carteira assinada como forma de combater o uso da mão de obra informal. No projeto de mudança de perfil da Inspeção do Trabalho promovido pelo MTE durante o período FHC, o principal objetivo era tornar a Inspeção do Trabalho menos punitiva e mais educativa, tornando-a mais eficaz do ponto de vista social.

Vilma Dias (1996) argumenta que esse projeto foi colocado como uma das necessidades num contexto de mudanças na legislação trabalhista. Segundo Vilma Dias, a existência de um estatuto do trabalho (CLT) é mais um conjunto de leis que formaria um arcabouço legal asfixiante e rígido, aplicado de forma invariável e insensível a fatores que vinham dificultando sobremaneira a sobrevivência de grande parte das empresas, em especial de certos setores produtivos num mercado global altamente competitivo. Dessa forma, segundo o MTE, ?dentro da concepção do Direito do Trabalho como instrumento de promoção social, é preciso repensar o papel da Inspeção do Trabalho. Seu perfil precipuamente punitivo e repressor em face da constatação de irregularidades, não mais se coaduna com o novo espírito do direito que ela visa garantir?.

Vilma Dias (1996) menciona duas Instruções Normativas como sendo algumas das ?medidas estratégicas? para dar suporte a esse projeto. A primeira seria a Instrução Normativa n. 08 de 15 de maio de 1995 a qual estabelece uma nova forma de pontuação para o trabalho da fiscalização com o objetivo de normalizar o sistema de aferição dos resultados da ação fiscal.

No intuito de aferir os resultados da ação fiscal essa instrução estabelece uma tabela de pontuação. Ou seja, toda atividade que fica a cargo da fiscalização do trabalho equivale a uma quantidade de pontos específicos. No geral, essa pontuação abrange a pontuação básica por estabelecimento fiscalizado, pontuação adicional por estabelecimento fiscalizado e deslocamento na fiscalização rural e pontuação por turno trabalhado. Os fiscais do trabalho devem emitir relatórios individuais sobre as empresas por eles fiscalizadas. As informações são repassadas ao Sistema Gerencial da Inspeção Trabalho, cujo sistema além de ser uma fonte de dados da ação fiscal em todo o território nacional, serve para controlar de forma quantitativa a ação da Inspeção do Trabalho.

Uma outra medida mencionada por Vilma Dias como estratégica para implementar a mudança de perfil da fiscalização do trabalho é a Instrução Normativa Intersecretarial, que prevê a instauração de mesa de entendimento pelo Fiscal do Trabalho, visando levar o empregador a sanear irregularidades de difícil solução durante a ação fiscal ou pela Chefia da Fiscalização para atender o planejamento das ações fiscais. A mesa de entendimento é definida como um instrumento da ação fiscal para obtenção da regularização de infrações através do diálogo entre fiscalização e empregador, dando a este a possibilidade de discutir as formas e prazos para correção de infrações verificadas durante a atuação fiscal. Com o intuito de estimular o uso das mesas de entendimento pela fiscalização do trabalho, um dos pontos trabalhados pelo MTE junto aos agentes de inspeção foi o desenvolvimento de habilidades de negociação no intuito de resolver situações trabalhistas irregulares encontradas nas empresas.

As duas instruções normativas apresentadas aqui mostram que se por um lado o MTE tentou estimular a negociação entre fiscalização do trabalho e empregador como forma de remediar o não cumprimento das leis trabalhistas através das mesas de entendimento, dando ao fiscal do trabalho uma certa liberdade para buscar correção de irregularidades, o mesmo desenvolveu um sistema de controle e avaliação da ação fiscal. O SFIT (Sistema Federal de Inspeção do Trabalho) vem desenvolvendo desde 1996 um sistema gerencial de acompanhamento e controle da atuação do fiscal do trabalho. Esse sistema permite ao MTE acompanhar o cumprimento das suas metas definidas tanto em nível regional quanto nacional.

5.4 A Política de Fiscalização do Trabalho no Debate sobre as Alterações Trabalhistas

A política de fiscalização do trabalho no período FHC se configurou em meio ao debate sobre a flexibilização e desregulamentação da legislação trabalhista, como forma de combater o desemprego.

"Nos anos 90 não ocorreu nenhuma grande reforma trabalhistas, embora o Governo tenha implementado medidas voltadas para alteração do padrão de relações de trabalho, estimuladas pela propaganda como forma de melhorar as condições de trabalho e ampliar o volume de emprego.? (Pochmann,1999)

Segundo Oliveira (2002), no que se refere às questões trabalhistas, o governo FHC foi marcado por iniciativas pontuais na legislação trabalhista, recorrendo na maioria das vezes às medidas provisórias, decretos e portarias. Para o autor, tais iniciativas não chegaram a alterar de maneira significativa os fundamentos da organização sindical, da negociação coletiva ou da justiça do trabalho, mas revelaram uma tendência explicita a desregulamentação de direitos sociais e ao aumento da flexibilidade das relações de trabalho.

Os autores, Cardoso Júnior, Marco Antônio Oliveira, Salvadori Dedecca e José Dari Krein, ao comentarem a política trabalhista no período FHC, ressaltam que algumas das medidas tomadas nesse governo favoreceram o enfraquecimento da fiscalização do trabalho.

Oliveira (2002) e Cardoso Junior (2001) afirmam que a Portaria n.º 865 , de 14 de setembro de 1995, favoreceu o afrouxamento da fiscalização do trabalho. A discussão dos autores sobre essa Portaria se referia ao seu art. 4.°, que determina "a incompatibilidade entre as clausulas referentes ás condições de trabalho pactuadas em Convenção ou Acordo Coletivo e a legislação ensejará apenas na denúncia à procuradoria Regional do Trabalho ".

Para os autores, o fato da Portaria n.º 865 prever apenas a comunicação por parte da fiscalização do trabalho a Procuradoria Regional do Trabalho os casos de incompatibilidade das condições de trabalho acordadas através da Convenção e de acordos coletivos, significa substituir o auto da infração que resultaria em multa por uma simples advertência, a qual segundo os autores não garante a correção da irregularidade e sim incentiva o descumprimento dos direitos trabalhistas.

?A Portaria n. 865, sob o pretexto de ?promover a negociação coletiva como forma de consolidar a modernização das relações de trabalho?, determinou que em caso de incompatibilidade entre a legislação e as clausulas sobre condições de trabalho pactuadas em convenções ou acordo coletivo o fiscal do trabalho deve comunicar a sua chefia imediata que o submeterá a consideração da autoridade regional, cabendo a esta encaminhar a denuncia a Procuradoria Regional do Trabalho. Isso enfraqueceu ainda mais os órgãos de fiscalização do trabalho e abriu espaço para a quebra de direitos por meio de negociação coletiva.?(Oliveira, 2002:292)

Para Cardoso Junior (2001), a Portaria n.º 865 demonstra que nem todas as medidas tomadas no governo FHC dispondo sobre a proteção social aos trabalhadores se mostraram benéficas do ponto de vista do bem estar coletivo. ?Um exemplo disso se deu em setembro de 1995, quando, em nome da negociação coletiva, houve um afrouxamento da fiscalização do trabalho por meio da Portaria n.º 865. A Portaria instruiu os fiscais do trabalho a apenas comunicarem ao Ministério Público os casos de incompatibilidade entre as condições de trabalho pactuadas em convenção ou acordo coletivo e a legislação pertinente, ao invés de multar a empresa, como mandava a prática anterior. (Cardoso Junior, 2001:52)

Para Oliveira e Cardoso Junior (2001), no intuito de incentivar a negociação coletiva através de medidas como a Portaria n.º 865, o MTE promoveu tanto o descumprimento das garantias trabalhistas quanto a redução do poder de fiscalização do trabalho.

(...)

A Portaria n. 865/95, embora seja interpretada como uma medida para estimular a negociação coletiva, também demonstra que o MTE já tentava desenhar uma nova forma de atuação para a fiscalização, centrada não mais na punição através dos autos de infração, mas sim na orientação e na advertência. Uma das propostas que faziam parte do pacote de medidas trabalhistas no inicio do segundo mandato do governo FHC - embora não tenha virado projeto de lei e nem medida provisória - sugeria que ?os fiscais do trabalho, ao invés de fazerem a autuação (multar) sobre desrespeito dos direitos trabalhistas, fariam uma ?advertência?, como uma suposta forma de alertar a empresa. Institui-se, assim, a figura da advertência em substituição à multa para infrações consideradas leves. Esta medida, proposta sob o argumento da redução de custos das empresas, pode estimular a fraude, já que as soluções judiciais são extremamente demoradas?. ( Krein, 1999:77)

Dedecca ressalta outras medidas tomadas no período FHC como enfraquecedoras da fiscalização do trabalho.

?O MTE enfraqueceu duplamente suas funções fiscalizatórias. Em primeiro lugar, na medida que deixou de considerar relevante a sua função de fiscalização, deixando de investir na qualidade e tamanho de seus quadros de fiscais. Em segundo lugar, ao retirar a possibilidade da fiscalização de multar uma empresa, constatada a existência de vínculos empregaticios não regulamentados. Nessa situação, caso a empresa se comprometa a regulamentá-los imediatamente, nenhuma penalidade lhe é imposta. Nota-se, portanto, um certo abandono pelo Ministério de suas funções fiscalizadoras, as quais passaram ser consideradas de responsabilidade das partes que diretamente estabelecem o contrato de trabalho.? (Dedecca, 2001:17)

(...)

O segundo problema apontado por Dedecca, se refere ao valor das multas a serem aplicadas no caso de infração dos direitos trabalhistas. Esse valor não estaria compatível com o grau de descumprimento da legislação, o que favoreceria não só o não cumprimento da lei, mas o não cumprimento dos termos firmados num processo de negociação nas mesas de entendimento.

?De que adianta todo o esforço de se enfrentar um problema trabalhista, e de tentar regularizá-lo sob ameaça de iminente autuação, ou ainda, convocar-se a empresa para a realização de uma mesa de entendimento, se o sistema de imposição de multas é, muitas vezes, lento e ineficiente? Não se alumia, destarte, a circunstancia da impunidade para aquele que descumpre as regras trabalhistas? E o que dizer de quem simplesmente nem se dispõe a regularizar, já conhecedor da situação? O que motivara os atores dessa conjectura a manterem-se em conformidade com a legislação do trabalho?? (Silva, Morgado e Faria, 2000:57).

Segundo Mannrich (1995), o amplo descumprimento das normas trabalhistas se deve em parte ao valor irrisório das multas. Isso poderia explicar o grande número de trabalhadores sem registro formal em carteira, os excessos de jornada, o trabalho irregular de crianças, a falta de recolhimento dos depósitos a favor do FGTS, além de graves abusos no setor de saúde. Entretanto, o autor ressalta que o cumprimento ou não destas normas não se vincula apenas ao valor em si das multas, mas, também, à importância que o Estado e os parceiros sociais dão aos sistemas de fiscalização. Trata-se, ainda, de uma questão cultural, afirma o autor.

No projeto para mudar o perfil da sua fiscalização, o MTE menciona que promover mudanças no perfil da Inspeção do Trabalho seria mais uma das iniciativas do governo para tornar a legislação mais flexível, juntamente com outras que já vinham ocorrendo, como a contratação por prazo determinado e o banco de horas.

Anexo: A INSPEÇÃO DO TRABALHO NO GOVERNO FHC UMA ANÁLISE SOBRE A POLÍTICA DE FISCALIZAÇÃO DO TRABALHO.pdf
 
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